Działania organizacji ekologicznych
wskazan lokalizacyjnych autostrad
Pod koniec sierpnia 1995r. w prasie codziennej znalazła się informacja o udzieleniu wskazan lokalizacyjnych przez Ministra - Kierownika Centralnego Urzędu Planowania dla czterech odcinków autostrad:
Instytut na Rzecz Ekorozwoju z Warszawy zainteresował się dokumentami przekazanymi przez Agencję Budowy Autostrad do CUP, ustalając liczne braki i nieprawidłowości. Ustalono, że wskazania lokalizacyjne zostały udzielone niezgodnie z przepisami ustawy o autostradach płatnych z 27 października 1994r.
Art. 19 ustawy o autostradach stwierdza, że wskazan lokalizacyjnych udziela Minister-Kierownik CUP w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministrem Kultury i Sztuki, Obrony Narodowej, OśZNiL, Rolnictwa i Gospodarki żywnościowej, Transportu i Gospodarki Morskiej oraz z Głównym Inspektorem Sanitarnym. Ustalono, że niektóre z uzgodnien, na przykład z Ministrem OśżNiL zostały udzielone warunkowo. Minister OśZNiL uznał, że nie może uzgodnić zamierzen inwestycyjnych Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, jeżeli wniosek o udzielenie wskazan nie zawiera elementów, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o autostradach. Minister OśZNiL wskazał w szczególności, że przedłożone oceny oddziaływania na środowisko nie odpowiadają wymaganiom, określonym w przepisach rozporządzenia z 5 czerwca 1995r. w sprawie wymagan, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania autostrad na środowisko, grunty rolne i leśne oraz na dobra kultury objęte ochroną. Powstał w związku z tym problem, czy uzgodnienie warunkowe jest uzgodnieniem dokonanym pozytywnie czy negatywnie. Zależy to, jak się wydaje, od charakteru warunku. O ile warunek formułuje tylko ogólne zalecenie czy sugestię, można przyjąć, że uzgodnienie zostało dokonane. O ile jednak podnoszone zarzuty kwestionują zgodność z ustawą materiałów poddanych uzgodnieniom, trudno jest mówić o osiągniętym porozumieniu. Podobnie należy się odnieść do uzgodnienia dokonanego przez Głównego Inspektora Sanitarnego: stwierdził on, że opinia jest pozytywna pod warunkiem przedłożenia mu kompleksowej oceny, zawierającej wiele spraw szczegółowo uzasadnionych.
Inne nieprawidłowości dotyczą ocen oddziaływania na środowisko, znajdujących się w dokumentach przekazanych Ministrowi - Kierownikowi CUP, jako elementy wniosku o dokonanie wskazan lokalizacyjnych. Współpracownicy Instytutu na Rzecz Ekorozwoju ustalili, że załączone oceny zostały sporządzone jeszcze przed uchwaleniem ustawy o autostradach oraz mniej więcej na rok przed wydaniem rozporządzenia Ministra OśZNiL z 5 czerwca 1995r. Załączone oceny nosiły tytuł "studium oceny" a co ważniejsze nie czyniły zadość prawnie określonym wymogom. Poza tym nie został spełniony warunek, że oceny oddziaływania na środowisko powinny zostać sporządzone przez biegłych wskazanych przez Ministra OśZNiL.
Pomimo tego wskazania lokalizacyjne zostały przez Ministra-Kierownika CUP udzielone. Równocześnie zobowiązano Agencję do uwzględnienia wszystkich uwag i postulatów przed złożeniem wniosku o decyzję lokalizacyjną (na podstawie art. 21 ust. 1 decyzję taką wydaje wojewoda na wniosek Prezesa Agencji). Zwrócić należy uwagę, że takie rozstrzygnięcie jest niezgodne z przepisami ustawy o autostradach. Ustawa wyraźnie nakazuje przygotować wyżej wymienione oceny na etapie poprzedzającym udzielenie wskazan lokalizacyjnych a nie na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o udzieleniu lokalizacji. Jest to tak ważne dlatego, że wskazania lokalizacyjne obejmują znaczny zakres przestrzenny i pozwalają całościowo rozpatrzyć nasuwające się problemy. Z kolei decyzje o udzieleniu lokalizacji odnoszą się do mniejszych odcinków autostrad, co automatycznie zawęża optykę widzenia.
W tej sytuacji idąc za poradą Biura Informacji o Prawie Ekologicznym, Instytut na Recz Ekorozwoju postanowił podjąć kroki prawne zmierzające do usunięcia naruszen prawa, wykorzystując możliwości stworzone przepisami ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Ustawa ta zmodyfikowała dotychczasowe przepisy o k.p.a. o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego, pozwalając na kwestionowanie nie tylko decyzji, ale i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej szerokiej kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji mieści się też wskazanie lokalizacyjne, które nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Postępowanie przed sądem określają przepisy rozdz. 3 ustawy (art. 33-60). Stosownie do nich skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, a jeśli nie są one przewidziane (jak w przypadku wskazan lokalizacyjnych) należy przed wniesieniem skargi zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.
W związku z tym Instytut na Rzecz Ekorozwoju wystąpił do Ministra-Kierownika CUP z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie oparte zostało na przepisach o ogólnym postępowaniu skargowo-wnioskowym k.p.a. (art. 227 i 229 pkt 8), nie zaś na przepisach ustawy o NSA z ważnego względu. Otóż prawo skargi do NSA przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W orzecznictwie NSA nie uznaje się za organizacje społeczne fundacji a właśnie w tej formie działa Instytut na Rzecz Ekorozwoju. Wystąpienie potraktowano więc jako sprawdzian dobrych chęci Ministra-Kierownika CUP, przygotowując równocześnie analogiczną akcję prawną, firmowaną przez Polski Klub Ekologiczny Region Mazowsze. Zgodnie z przepisami k.p.a. na skargę złożoną w trybie skargowo-wnioskowym organ powinien odpowiedzieć w terminie 1 miesiąca. Nic takiego nie nastąpiło. Odpowiedzi nie otrzymał także w ustawowym terminie PKE, którego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oparte zostało na ustawie o NSA. W związku z tym PKE, wspierany przez Instytut, wystąpił do NSA ze skargą na wydanie z naruszeniem prawa przez Ministra-Kierownika CUP wskazania lokalizacyjne wcześniej wymienionych odcinków autostrad. Skarga została przyjęta do rozpoznania i sprawa jest w toku.
Równocześnie Instytut na Rzecz Ekorozwoju podjął nieformalne działania służące zwróceniu uwagi Sejmu i Senatu na ten ważki problem. Rozpoczęto między innymi akcję pisania petycji z żądaniem zbadania przypadków łamania prawa, do jakich doszło w trakcie ustalania wskazan lokalizacyjnych autostrad. Petycje takie adresowane są do marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Przewodniczącego Sejmowej Komisji Ochrony środowiska i Przewodniczącego Senackiej Komisji Ochrony środowiska. Rozważono też możliwość zgłoszenia interpelacji poselskiej do Ministra-Kierownika CUP przez któregoś z posłów przychylnych sprawie, ale zmiana rządu i przesunięcia personalne zahamowały tę inicjatywę. Trwają również przygotowania do zaskarżenia ustawy o autostradach płatnych do Trybunału Konstytucyjnego. Ze skargą jednak nie może wystąpić ani PKE ani Instytut. Konieczne jest więc znalezienie gminy, która chciałaby zainteresować sprawą Rzecznika Praw Obywatelskich i nakłonić go do złożenia w Trybunale Konstytucyjnym stosownego wniosku. W skardze należałoby podnieść wątpliwą konstytucyjność art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach, który wyłącza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji autostrad. Rodzi to dla gmin szereg dotkliwych skutków, głównie finansowych, polegających między innymi na konieczności wyrównywania strat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w związku z uchwalaniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze środków własnych (wyłączony tu został mechanizm negocjacji z przedstawicielami administracji rządowej, elementem których jest właśnie uzyskanie niezbędnej pomocy finansowej dla pokrycia żądan wynikających z działan niezależnych od gminy). Pojawiają się też problemy koniecznej w wielu przypadkach zmiany granic gminy. Oznacza to, że art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych narusza konstytucyjnie gwarantowaną autonomię gmin.
Autor jest doktorem prawa, członkiem Towarzystwa Naukowego Prawa Ochrony środowiska