POLSKA PAŃSTWEM PRAWA?

Poniższy tekst jest, datowanym na 1.10.89, listem Klubu Kształtowania i Ochrony Środowiska do Komisji Samorządu Terytorialnego Komitetu Obywatelskiego przy Przewodniczącym NSZZ "S". (red)

Istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że wprowadzenie Samorządu Terytorialnego gwałtownie pogłebi kryzys ekologiczny w okresie przejściowym. Byłoby niewybaczalnym błędem, gdyby nie podjęto - z możliwie największym wyprzedzeniem - środków zaradczych. Takich właśnie sposobów zmniejszenia zagrożenia i naprawienia szkód dotyczy niniejsze pismo. Wprowadzenie ich w życie nie zwiększy kosztów a stworzy nową jakość w systemie ochrony środowiska.

Klub Kształtowania i Ochrony Środowiska w Szczecinie jest najstarszym klubem ekologicznym w Polsce. Powstał w 1976 roku. Jadnakże członkowie Klubu od początku lat siedemdziesiątych prowadzą postępowania administracyjne i sądowe na rzecz środowiska przyrodniczego. Jak to parokrotnie stwierdzono w literaturze prawniczej, praktyka ta wyprzedzała i inspirowała doktrynę prawa (por. Tendencje rozwoju prawa cywilnego. Zbiór studiów pod redakcją Ewy Łętowskiej, Wrocław 1983, s. 36).

Podana analiza wynika z doświadczeń praktycznych. Diagnoza. Narastające zagrożenia i szkody przyrodnicze powodowane są m.in.:

1. Rażąco błędną polityką ochrony środowiska i wadami systemu prawnego;
2. Skrajnym zbiurokratyzowaniem organów ochrony środowiska, których pracownicy, mimo wzniosłych deklaracji, obiektywnie przedstawiają bardzo niski poziom etyki zawodowej;
3. Całkowitą biernością i uchylaniem się od korzystania z ustawowych uprawnień od interwencji i postępowań na rzecz konkretnych ekosystemów i obiektów przyrodniczych przez stowarzyszenia i związki zawodowe. Zestawienie tych niewykorzystanych uprawnień podaliśmy w miesięczniku "Aura" z czerwca 1987.
4. Biura skarg i wniosków w Sejmie i Urzędzie Rady Ministrów oraz analogiczne komórki w ministerstwach, które są źródłem rozkładu moralnego i organizacyjnego administracji, gdyż z reguły przekazują skargi do załatwienia jednostkom, których działalności skargi dotyczą.

Ad 1. Według istniejącej praktyki ochrona środowiska jest tożsama z rozliczeniem z budżetem wpłat, o charakterze podatkowym, nazywanych karami pieniężnymi; nie mają one związku przyczynowego z przywracaniem i utrzymaniem równowagi przyrodniczej, o czym dobitnie świadczy istniejący w Polsce stan faktychny. Rozgadany tekst ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska uwzględnia przede wszystkim cele propagandowe i wychowawcze, a jego sformułowania są zaprzeczeniem reguł skutecznego działania zmierzających do usuwania zagrożeń i szkód. Energię organów ochrony środowiska pochłania zasilanie budżetu opłatami i karami i te rozliczenia są wykazywane jako dowód działalności na rzecz środowiska.

Ad 2. Przykład pierwszy:

• W roku 1983 Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska w toku kontroli potwierdziła, że Zakłady Chemiczne w Policach zgromadziły bez pozwolenia ponad 20 milionów ton fosfogipsu. Inspekcja ta nie wykazała większego zainteresowania dalszą rozbudową skomplikowanej konstrukcji inżynieryjnej, jaką jest składowisko zanurzone w ruchomych torfach objętych cyrkulacją wodną, czym doprowadziła do katastrofy budowlanej i ekologicznej, bowiem fałda fosfogipsu runęła przerywając wał przeciwpowodziowy i zagrażając drodze wodnej. Nadzór budowlany Urzędu Wojewódzkiego uchylił się od prowadzenia postępowania przewidzianego dla katastrof, gdyż Zakłady nie zgłosiły formalnie katastrofy nazywając ją awarią. Klub złożył skargę do Urzędu Rady Ministrów na Urząd Wojewódzki w Szczecinie z powodu uchylania się od prowadzenia postępowań ustalonych dla katastrof. W dniu 31 sierpnia 1989 specjalista w Urzędzie Rady Ministrów Jerzy Wawrzyniec ignorując fakt, że MOŚ nie jest organem nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wyłącznie powołanym do badania katastrof budowlanych, przekazał skargę Ministerstwu, a dyrektor Gabinetu Ministerstwa E. Derda skargę na Urząd Wojewódzki przekazał do rozpatrzenia temuż Urzędowi. W konsekwencji komisji do badania katastrofy nie powołano i decyzji kończącej postępowanie nie wydano, co świadczy o bardzo niskim poziomie pracy centralnych organów administracji.

Przykład drugi, również typowy, dotyczący resortu leśnictwa:

• W Szczecinie istnieje jezioro o nazwie "Głębokie" zasilane wyłącznie wodami opadowymi z przyległego, niewielkiego lasu komunalego. Zagospodarowanie lasu zlikwiduje spływ wód opadowych w dotychczasowej, i tak niewystarczającej, ilości co w konsekwencji spowoduje zanik jeziora prowadząc do lokalnej klęski ekologicznej, bardzo uciążliwej dla mieszkańców. Las ten jest jednocześnie faktyczną strefą ochrony sanitarnej pobliskiego ujęcia wody pitnej. Mimo to władze miejskie postanowiły wybudować nad jeziorem ogród zoologiczny (delfinarium itp.) sporządzając odpowiednią dokumentację. Sekretarz stanu w Ministerstwie Rolnictwa bez zbadania sprawy, mimo braku ekspertyzy ekologicznej wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nieleśne wspomnianego lasu komunalnego z zaznaczeniem: "pod budowę ZOO". Na decyzję sekretarza stanu wpłynęło kilkanaście skarg kierowanych do Urzędu Rady Ministrów i Ministra Rolnictwa. Żadna nie została właściwie rozpatrzona i załatwiona. Ile razy wpłynęła skarga na sekretarza stanu, tyle razy przejmowali ją dyrektorzy departamentów chętni do rozpatrzenia skargi na sekretarza stanu, który w ich ocenie wypadał dobrze. Chodzi o dyrektorów: mgra inż. Buczyńskiego, mgra inż J. Kłopotowskiego, mgra inż. J. Smardzewskiego. Sprawa zasilania wodą zlewni jeziora - bo o to chodzi mieszkańcom - będąca skargą na sekretarza stanu, winna być rozpatrzona przez Ministra, co nie nastąpiło, mimo upływu trzech lat i złożenia kilkunastu skarg przez mieszkańców, ich samorząd oraz Klub.

Trzeci przykład.

• Plagą społeczną jest wiosenne wypalanie traw i jesienne rżysk powodujące spalanie krzewów i drzew przydrożnych i śródpolnych. Szczególne szkody widoczne były w bieżącym roku. Mimo to resort ochrony środowiska nie podjął środków egzekucyjnych dla spodowania nasadzeń w zamian za spalone drzewa i krzewy. Resort rolnictwa twierdzi, że wypalanie krzewów i drzew nie należy do jego właściwości.

Ad 3. Stowarzyszeniom, samorządom i związkom zawodowym przysługują silne środki prawne dla ochrony środowiska przyrodniczego. Organizacje te jednak w skali masowej nie korzystają z tych uprawnień, mimo że mają zorganizowany aparat biurowy mogący załatwić najmniej jedną sprawę dziennie (np. NOT lub PTTK). Nie czynią tego jednakże, godząc się z kryzysem ekologicznym. Dotyczy to zwłaszcza takich organizacji jak towarzystwa naukowe, LOP, NOT, PTTK, NSZZ "S", OPZZ i in.

Ad 4. Jednostkami inspirującymi reformy i usprawnienia w dużej mierze winny być biura skarg i wniosków w Sejmie, Urzędzie Rady Ministrów i ministerstwach. Jednym ze źródeł obecnego wielorakiego kryzysu jest faktyczne przekształcenie tych komórek skargowych w rozdzielnie poczty. Obecny Sejm zaczął swoją działalność od likwidacji Komisji Skarg i Wniosków. Świadczy to o tym, że Sejm nie posiada koncepcji metod usprawnienia państwa.

PROGNOZA:

Zachodzi analogia między dokonywaną reformą gospodarczą, a zamierzonymi zmianami w administracji terenowej. Szalejącą obecnie hiperinflację wywołał elementarny błąd, gdyż wprowadzenie pełnego rynku kapitałów i towarów przewidziano na rok 1991, a ceny spod kontroli zwolniono już obecnie i to bez żadnych czynności przygotowawczych ułatwiających ruch kapitałów. W podobny sposób naruszenie obecnego systemu administracyjnego, bez podjęcia czynności przygotowawczych w zakresie nadzoru nad ochroną środowiska może tylko gwałtownie pogłębić kryzys ekologiczny.

TERAPIA:

Proponowane zmiany polegające na istotnym uzupełnieniu instrumentów ochrony środowiska bez narudzenia dochodów skarbu państwa uzyskiwanych z niszczenia środowiska.

Obecny system ochrony środowiska obraca się wokół dwóch osi: rozliczeń z budżetem oraz decyzji skupionych na szczeblu wojewódzkim. Jest to system całkowicie niesprawny, który należy zastąpić innym, krążącym wokół dwóch innych osi, jakimi są: usuwanie zagrożeń i naprawianie szkód ekologicznych oraz powszechna inicjatywa organizacji społecznych zwłaszcza w egzekucji obowiązków prowadzonej bezpośrednio na podstawie przepisów prawa przez administrację (samorządy) szczebla podstawowego.

Minimum środków naprawczych obejmuje:

1. wykonywanie zadań fiskalnych winno być usunięte poza obręb organów ochrony środowiska,
2. zmiany ustawowe,
3. usprawnienie komórek przyjmujących, rozpatrujących i załatwiających skargi i wnioski,
4. powszechną i długotrwałą akcję utrwalającą w świadomości społeczeństwa jego uprawnienia w ochronie środowiska i niezbędne sposoby postępowania.

Ad a. Wymiar należności budżetowych i ich pobór należy niezwłocznie przekazać właściwym organom. Np. wydziałom finansowym, kolegiom d/s wykroczeń lub komukolwiek, byle poza organami ochrony środowiska. Dopóki to nie nastąpi skuteczność ochrony środowiska będzie mierzona wielością wpływów do budżetu, które pochłaniać będą zainteresowanie tych organów. Powierzenie zadań fiskalnych organom ochrony środowiska jest błędem prakseologicznym.

Ad b. Należałoby dokonać następujących zmian ustawowych:

• W ustawie z dn. 17.06.66 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 24, poz. 151 z późn. zm.): art. 5 uzupełnić o następujące zdanie:
  "Wierzycielem uprawnionym do żadania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków dotyczących ochrony przyrodniczego środowiska wynikających bezpośrednio z przepisów prawa lub z orzeczeń są również samorządy terytorialne, związki zawodowe, partie polityczne, straż ochrony środowiska i społeczni opiekunowie środowiska. Przez obowiązki dotyczące ochrony środowiska należy rozumieć w szczególności obowiązki usunięcia zagrożeń, naprawienia szkód ekologicznych, dostarczenia dokumenatcji, ekspertyz, opinii".
• W art. 28 na końcu dodać:
  "Jeżeli w sprawach ochrony przyrodniczego środowiska organ egzekucyjny w ciągu 7 dni nie przystąpi do egzekucji lub zwróci tytuł wykonawczy, wierzycielowi przysługuje zażalenie". 2. W ustawie z 31.01.80 o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 3 poz. 7 z późn. zm.)
• Art. 82 ust. 1 zastąpić następujacym tekstem:
  "1.1) Kto wyrządził szkodę ekologiczną obowiazany jest do jej naprawienia.
  2) Kto powoduje zagrożenie ekologiczne obowiązany jest do niezwłocznego usunięcia zagrożenia.
  3) Posiadacz nieruchomości będącej żródłem szkody ekologicznej obowiązany jest do naprawienia szkody.
  4) Naprawienie szkody ekologicznej polega na przywróceniu środowiska, obiektu przyrodniczego lub zespołu obiektów do stanu poprzedniego lub właściwego. Odpowiedzialność sprawcy szkody ekologicznej i posiadacza nieruchomości będącej źródłem szkody jest solidarna".
• Art. 92 uzupełnić następującym tekstem:
  "3. Organy powołane do przyjmowania i rozpatrzywania skarg obowiązane są do ujawniania nieprawidłowości będących źródłem skarg na organy załatwiające skargi i podejmowania środków zaradczych".
• Art. 100 uzupełnić następującym tekstem:
  "4. Jeżeli jednostka organizacyjna prowadzi działalność bez wymaganych decyzji (pozwoleń) lub dokumentacji, ekspertyz itp. organizacje społeczne mogą wnosić do właściwych organów o ustalenie zakresu obowiązków strony jeżeli nie może być wszczęte postępowanie egzekucyjne".
• Art. 3 uzupełnić o pkt 11:
  "organizacjach społecznych - rozumie się przez to samorządy terytorialne, zawodowe i pracowicze, stowarzyszenia, związki zawodowe, partie polityczne, straż ochrony środowiska i społecznych opiekunów środowiska".

Ad c. Jak twierdzi prof. Jan Szczepański: "usprawnienie raz zbiurokratyzowanej aministracji jest złudzeniem" - dlatego obecny personel biur skarg i wniosków w Sejmie, Urzędzie Rady Ministrów, ministerstwach winiem być zmieniony, a istniejąca praktyka radykalnie dostosowana do potrzeb społecznych.

Ad d. Dokonywaną zmianę polityki w sprawach ochrony środowiska należałoby utrwalić w świadomości społecznej przez:

• stosowny apel Sejmu,
• wydawnictwo obejmujące wzory pism i schematy postępowania, które winny być stosowane w sprawach dotyczących ochrony środowiska.

Ubocznym, lecz mimo to zamierzonym, skutkiem proponowanych zmiam będzie powstawanie przedsiębiorstw (spółek) zarobkujących na usuwaniu zagrożeń i szkód ekologicznych na rachunek sprawcy i to nawet wbrew jego woli (por. E. Bojanowski: Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1975).

Propozycje zawarte w tym piśmie są dosłowną realizacją starych zasad administracyjnych zlikwidowanych faktycznie w Polsce Ludowej, zwłaszcza w sprawach ekologicznych: "Przedmiotem egzekucji jest... przymusowa realizacja obowiązujących przepisów prawa admin. tudzież decyzji administracyjnych wydanych przez władze rządowe lub samorządowe..." (Kumaniecki - Langrot - Wachholz: Zarys ustroju, postępowania administracyjnego w Polsce, Księgarnia Powszechna, Kraków - Warszawa 1939, s. 142).

Egzekucja prawa winna być możliwa poczynając od sadzenia drzew w zamian za spalone czy wycięte, aż po oczyszczanie i zarybianie rzek.