Ministerstwo ochrony środowiska przygotowało projekt zmiany ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Większość proponowanych zmian ma znaczenie jedynie kosmetyczne i wynika z konieczności uwzględnienia w ustawie zmian w systemie prawnym (wynikłych głównie ze zmiany ustaw o planowaniu przestrzennym i prawa budowlanego). Jednak niektóre z proponowanych zmian budzą wątpliwości, a część powinna się spotkać ze zdecydowanym protestem organizacji ekologicznych.
Poniżej przedstawiam swoje wrażenia po lekturze projektu ustawy (dostępnej w BORE). Numeracja w nawiasach odpowiada punktom z tekstu przygotowanego przez Ministerstwo Ochrony Środowiska.
1. Likwidacja obszarów szczególnej ochrony środowiska.
(Ad. 2.)
Nie jest jasne, dlaczego postanowiono zlikwidować instytucję obszarów
szczególnej ochrony środowiska, w dodatku zrobiono to niekonsekwentnie.
Pozostawiono bowiem to pojęcie w art. 88a. pkt. 5 ustawy. W punkcie tym
należałoby konsekwentnie wykreślić wyrazy "szczególnej ochrony środowiska".
Moim zdaniem należy jednak pozostawić instytucję obszarów szczególnej ochrony
środowiska (jako obszarów cennych przyrodniczo itp.) i wyodrębnić z nich
obszary zagrożenia ekologicznego (w chwili obecnej zaliczane do tych
pierwszych). Należałoby doprecyzować sposób zaliczania do takich obszarów.
2. Wprowadzenie znaku "Bezpieczny dla środowiska". (Ad.
6.)
Pomysł przyznawania znaku "Bezpieczny dla środowiska" wydaje się udany.
Należałoby jednak uspołecznić proces jego przyznawania. (Wg projektu znak
przyznaje minister w drodze decyzji administracyjnej.) Można by np. zobowiązać
ministra do powołania komisji do opiniowania ww. wniosków, w skład której
weszliby np. przedstawiciele placówek naukowo-badawczych, federacji
konsumentów, organizacji ekologicznych etc.
3. Obowiązek posiadania decyzji o dopuszczalnej emisji
zanieczyszczeń, zalążek
rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń. (Ad. 13.)
W ustępie pierwszym słusznie nałożono na jednostki organizacyjne obowiązek
posiadania decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających
oraz przedkładania wojewodom odpowiednich informacji o emisji zanieczyszczeń.
W przepisach karnych nie udało mi się jednak odszukać sankcji za uchylenie się
od tego obowiązku. Bezwzględnie należy ją tam wprowadzić.
W dalszych ustępach wprowadzono podstawy (nie wiem, czy wystarczające) dla
stworzenia czegoś na kształt rynku uprawnień do emisji zanieczyszczeń - w
przypadku powstania nowego źródła zanieczyszczeń wojewoda może wymusić
ograniczenie emisji ze źródeł, a kosztami obciążyć nowego emitora. Żeby to
tylko chciało zadziałać...
4. Wprowadzenie kontroli wojewody nad decyzjami o wycince drzew i zmianami
przeznaczenia terenów zieleni miejskiej. (Ad. 21.)
Idea ograniczenia możliwości zmiany przeznaczenia terenów zieleni miejskiej
jest ze wszech miar słuszna. Oprócz (a może zamiast) kontroli wojewody
należałoby poszerzyć w tym zakresie uprawnienia organizacji społecznych. W tym
celu do art. 100 ust. 2 należy wprowadzić zdanie o brzmieniu: Ta sama
procedura obowiązuje przed wydaniem decyzji zmieniających przeznaczenie
zieleni miejskiej na inne cele.
5. Wycinka drzew z terenów pomiędzy wałami powodziowymi bez kontroli
administracyjnej i społecznej. (Ad. 24.)
Bardzo groźny w skutkach zapis znajduje się w punkcie trzecim. Dotychczas za
wycinkę drzew i krzewów z terenów międzywali naliczano opłaty, co wielokrotnie
powstrzymywało inwestorów i zarządy gospodarki wodnej przed tego typu
działaniami. Jakby tego było mało, proponuje się pozbawienie gmin wpływu na
wycinkę drzew na tym terenie. (W dotychczasowych rozwiązaniach należało
uzyskać decyzję organu gminy.) Skutkiem będzie masowa wycinka drzew i krzewów
z terenów międzywali, które w wielu miastach stanowią jedyny duży i zwarty
obszar zieleni, ostoję dzikiego ptactwa i innych zwierząt, siedlisko roślin
chronionych, "zielone płuca".
6. Biegać" każdy może. (Ad. 29 i dalsze.)
Słusznie postanowiono zrezygnować z instytucji "biegłych z listy"
(uprawnionych np. do opracowywania ocen oddziaływania na środowisko). Praktyka
wykazała, że wydanie ekspertyzy przez biegłego specjalistę z listy ministra
wcale nie jest gwarancją jej wysokiego (a nawet dostatecznego) poziomu
merytorycznego. W dodatku nie było bodaj nigdy przypadku pozbawienia
kogokolwiek uprawnień biegłego, nawet po stwierdzeniu rażących niedostatków
wydanej przez niego opinii, oceny czy ekspertyzy. Być może o tym, kto będzie
wykonywał ekspertyzy, powinien decydować rynek. Należałoby jednak ostrzec
potencjalnych ekspertów (nie wiem, czy w ustawie), że w przypadku wydania
fałszywej opinii zostaną obciążeni obowiązkiem naprawy szkód wynikłych z
wydania decyzji w oparciu o ich ekspertyzę.
7. Ad. 39.
W dotychczasowym (i proponowanym) brzmieniu ustawy "Rada Ministrów może
określić obszary, wymagające szczególnej ochrony, na których lokalizowane
inwestycje i przedsięwzięcia budowlane wpływające niekorzystnie na środowisko
wymagają zgody Ministra Ochrony Środowiska...". Rada Ministrów nie skorzystała
dotychczas z tej możliwości, w związku z tym w ust. 2 słowa
"może określić" należy zastąpić słowami "określi".
Ust. 3., w którym jest mowa o obszarach szczególnej ochrony środowiska, nie
należy skreślać (por. ad. 2), a jedynie poszerzyć o obszary zagrożenia
ekologicznego.
8. Autostrady i maszt w Gąbinie "po trupach". (Ad. 42 i
43.)
Zmiana proponowana w tym punkcie jest bodaj najbardziej kontrowersyjna ze
wszystkich i, moim zdaniem, nie do przyjęcia w tej formie. O ile bowiem
słusznie zawężono, do kilku przypadków (oczyszczalni ścieków, składowisk
odpadów komunalnych, tras komunikacyjnych, kompostowni, lotnisk, linii i
stacji elektroenergetycznych, radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i
radiolokacyjnych), listę inwestycji, których oddziaływanie może wykraczać poza
granice działki, o tyle zastąpienie dotychczasowych stref ochronnych" przez
"obszary ograniczonego użytkowania" jest zmianą niezwykle niekorzystną dla
społeczeństwa.
Dotychczas na terenie wokół zakładu powodującego przekroczenia norm
ustanawiano (w drodze decyzji administracyjnej) strefę ochronną, a
odpowiedzialny za konieczność ustanowienia strefy truciciel miał obowiązek jej
odpowiedniego (nakazanego przez organ administracji) zagospodarowania.
Właściciele nieruchomości położonych w strefie ochronnej mogli żądać wykupu
swojej własności lub zamiany na inną (art. 84 ust. 1. ustawy w dotychczasowym
brzmieniu). Cały ten proces odbywał się w oparciu o przepisy k.p.a., a więc
bez większych kosztów dla obywatela.
W nowym rozwiązaniu nie ma już mowy o wykupie lub zamianie nieruchomości, mówi
się jedynie o odszkodowaniu (co jest możliwe także w obecnym systemie prawnym
w oparciu o kodeks cywilny). Można będzie go dochodzić przed sądami
powszechnymi, co oznacza po pierwsze ogromne koszty, na które mało kogo będzie
stać, a po drugie niezwykle przewlekłą procedurę (wycena poniesionych szkód
może się okazać bardzo trudna, a inwestor, np. autostrady, będzie zapewne
dowodził, że korzyści przewyższają szkody). W praktyce będzie to zapewne
oznaczać, że nie ma szansy na wyłączenie z użytkowania rolniczego terenów
położonych wzdłuż szlaków komunikacyjnych, gdyż w pierwszej kolejności
musiałby to zrobić sam rolnik (podporządkowując się nakazowi wojewody), a
następnie dopiero mógłby wystąpić o odszkodowanie do sądu.
Podobna procedura obowiązuje od lutego'94 w sprawach dotyczących odszkodowań
za szkody górnicze (wprowadzona w wyniku zmiany ustawy prawo górnicze i
geologiczne). Przewlekłe załatwianie spraw o odszkodowania spowodowało
wystąpienie rzecznika praw obywatelskich do ministra sprawiedliwości z
pytaniem, czy wobec przejęcia postępowania przez sądy powszechne podjęto
odpowiednie działania organizacyjne. A przecież szkody górnicze widać gołym
okiem
(w przeciwieństwie do np. powodowanych przez promieniowanie
elektromagnetyczne, hałas czy spaliny).
Obszar ograniczonego użytkowania może tworzyć (ale nie musi!), w drodze
rozporządzenia, wojewoda. Także to rozwiązanie wydaje się nie do przyjęcia.
Jeśli już, to powinien on być ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej,
przy pełnym udziale społeczeństwa. W dodatku dotychczas tworzenie stref
ochronnych było regulowane rozporządzeniem ministra, teraz wojewodom
pozostawia się pełną dowolność.
Jeżeli proponowanych w tym punkcie zmian nie da się uniknąć, to w proponowanym
art. 71 ust. 3 należy zmienić tryb warunkowy "może być utworzony obszar
ograniczonego oddziaływania" - na bezwarunkowy "tworzy się obszar
ograniczonego oddziaływania". Należy też dokładnie określić termin, w jakim
obszar powinien być utworzony. (Dla inwestycji istniejących, posiadających
ocenę oddziaływania, do np. 3 m-cy od wejścia w życie zmiany ustawy, dla
pozostałych do 3 m-cy po przedstawieniu ww. oceny.) Należałoby też nałożyć na
jednostki prowadzące działalność, której oddziaływanie wykracza poza granice
działki, obowiązek regularnego wykonywania i przedkładania ocen oddziaływania
na środowisko (np. co 3 lata lub częściej). Zapobiegnie to sytuacji, w której
obszar zostanie ustanowiony na podstawie przewidywanego oddziaływania lub
oddziaływania obiektu zaraz po uruchomieniu i siłą rozpędu" nie będzie
zmieniany pomimo wzrostu (lub ograniczenia) niekorzystnego oddziaływania.
Jeśli o ww. sprawach miałyby rozstrzygać sądy powszechne, to należałoby
zwolnić te sprawy z kosztów postępowania sądowego. W przeciwnym wypadku
możliwość odzyskania strat, poniesionych np. przez rolników, którym obok pola
wybudowano autostradę, może być całkowicie iluzoryczna.
Osobiście nie ulega dla mnie wątpliwości, że proponowane zmiany zostały
wymuszone przez inicjatorów budowy autostrad i odbudowy masztu w Gąbinie. Chcą
oni pozbawić społeczności lokalne odszkodowań i możliwości żądania wykupu lub
zamiany nieruchomości, co w obowiązującym systemie prawnym niewątpliwie by im
przysługiwało. Wprowadzenie tych zmian cofnie nas w dziedzinie ochrony
środowiska o 15 lat i pozbawi instrumentu, który dopiero teraz mógł się okazać
naprawdę skuteczny.
Powinno się zbadać, czy proponowane rozwiązanie jest zgodne z konstytucją.
9. Rewolucja w opłatach za gospodarcze korzystanie ze
środowiska - "podatek" zamiast decyzji. (Ad. 51.)
Dotychczas podmioty gospodarcze odprowadzały opłaty za gospodarcze korzystanie
ze środowiska na podstawie decyzji wojewody. Projekt przewiduje, że teraz
truciciele sami będą sobie naliczać i sami odprowadzać opłaty na odpowiedni
fundusz. Ma to zmusić drobnych przedsiębiorców do dobrowolnego płacenia, gdyż
obecnie wojewodowie nie są w stanie objąć ich swoimi decyzjami. W sytuacji,
gdy inwestor sam nie wniesie opłaty, wojewoda będzie mógł wydać decyzję na
podstawie "własnych ustaleń".
Na pozór system wygląda dość sensownie. Ma jednak kilka podstawowych braków:
* nie jest jasne, w jaki sposób wojewoda dokona tych "własnych ustaleń",
szczególnie w stosunku do nowych i małych podmiotów gospodarczych;
* drobni przedsiębiorcy nie są w stanie sami sobie wyliczyć emisji i naliczyć
opłat, a zlecenie tego specjalistycznej firmie może się okazać niemożliwe ze
względów finansowych;
* za nienaliczenie sobie opłat nie grożą żadne sankcje karne.
Proponowany system miałby sens tylko w przypadku usunięcia powyższych
przeszkód, a szczególnie tej ostatniej.
10. Opłaty nie dla wszystkich? (Ad. 54.)
Nie jest jasne, w jakim celu wprowadza się możliwość "przedmiotowych i
podmiotowych zwolnień od ponoszenia opłat".
11. Większy wpływ wojewodów na funkcjonowanie wojewódzkich funduszy ochrony
środowiska.
(Ad. 57 i dalsze.)
Można zgodzić się ze stwierdzeniem o konieczności zwiększenia wpływu wojewodów
na działalność wojewódzkich funduszy ochrony środowiska. Jednak z pięciu
proponowanych zmian: możliwości uchylania uchwał rad nadzorczych, zwiększenia
udziału przedstawicieli wojewody w radach nadzorczych, powoływania i
odwoływania jej członków, ustalania zasad wynagradzania zarządu i pracowników
biura oraz nadawania statutu, tylko pierwsza i ostatnia nie budzi większych
zastrzeżeń.
Drastyczne zmniejszenie udziału przedstawicieli sejmiku samorządowego (z 3 do
1) nie ma uzasadnienia, gdyż gminy ponoszą odpowiedzialność za ochronę
środowiska w stopniu co najmniej takim samym, jak wojewoda. Propozycja ta
dziwi tym bardziej, że rząd deklarował wolę poszerzania kompetencji
samorządów, a nie odwrotnie. Ustalanie wynagrodzeń zarządu i pracowników biura
funduszu powinno pozostać w gestii rady nadzorczej, tak jak ma to miejsce w
spółkach. Jeśli zaś chodzi o wprowadzenie zasady powoływania i odwoływania
członków rad nadzorczych (przez wojewodę), to przyjęcie proponowanego przepisu
(w formie bardzo niekonkretnej) może spowodować problemy podobne jak przy
powoływaniu i odwoływaniu członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Nie
jest bowiem jasne, kiedy wojewoda powołuje członków rady, kogo powołuje, czy
jeśli powołuje, to może też nie powołać, kiedy i w jakich wypadkach odwołuje,
jakie skutki powoduje odwołanie z funkcji członka rady (w szczególności gdy
nie był on przedstawicielem wojewody), czy wojewoda może odmówić odwołania
członka, który nie był jego przedstawicielem etc. etc. Zamiast tego należałoby
określić kadencję rad nadzorczych, określić kiedy kończy się kadencja członka
rady, w jakich sytuacjach organ, który członka delegował, może go odwołać, w
jakich sytuacjach i co wtedy powinien zrobić organ, który dokonał wyboru itd.
Wprowadzenie wszystkich proponowanych zmian sprawi, że rada nadzorcza stanie
się de facto komisją ds. podziału środków funduszu (w dodatku kontrolowaną
przez wojewodę). Wydaje się, że nie taki był cel ustawodawcy, który nadał
wojewódzkim funduszom osobowość prawną i strukturę podobną do spółek prawa
handlowego. W tej sytuacji należy rozważyć zmianę nazwy rad nadzorczych"
adekwatnie do ich zminimalizowanych kompetencji lub powrót do poprzedniego
stanu prawnego, gdy dysponentem środków wojewódzkiego funduszu był wojewoda.
Za wszech miar słuszną należy natomiast uznać rezygnację z fikcyjnej formuły
"ekspertów delegowanych przez..." na rzecz "przedstawicieli". Wydaje się, że
jedynym ekspertem w składzie dotychczasowych rad nadzorczych wojewódzkich
funduszy był Grzesiek Peszko, choć on akurat miał być przedstawicielem
"endżiołsów", a ekspertem niekoniecznie.
12. Organizacji ekologicznych lepiej nie ruszać? (Ad.
64.)
W całej ustawie konsekwentnie wprowadzono nazewnictwo dostosowane do nowych
przepisów z zakresu planowania przestrzennego, z wyjątkiem art. 100 ustawy.
(Czyżby dlatego, że jest w nim mowa nie o uprawnieniach administracji, a
organizacji społecznych?) W szczególności w ust. 2 pozostawiono niejasne
określenie "organy administracji decydujące o lokalizacji oraz o wyznaczeniu
miejsca realizacji inwestycji budowlanych". Wydaje się, że w nowym stanie
prawnym powinno być: "organy ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania
terenu i udzielające pozwolenia na budowę". W przypadku wprowadzenia zapisu w
nowym brzmieniu odpadłaby wreszcie konieczność domyślania się, co właściwie
miał na myśli ustawodawca dając organizacjom ekologicznym jakieś tam
uprawnienia.
Do ustępu drugiego proponuję, jak wspomniałem powyżej, dodać zdanie: Ta sama
procedura obowiązuje przed wydaniem decyzji zmieniających przeznaczenie
zieleni miejskiej na inne cele.
13. Przepisy przejściowe - co dalej z trucicielami i istniejącymi strefami
ochronnymi?
Ważne zapisy znalazły się w art. 9, który przewiduje, że "jeżeli po terminie,
o którym mowa w ust. 1 (do 2005r.), jednostka organizacyjna nie ograniczy
szkodliwego oddziaływania na środowisko do terenu, do którego posiada tytuł
prawny, wojewódzki inspektor ochrony środowiska w drodze decyzji wstrzyma
działalność powodującą szkodliwe oddziaływanie na środowisko". Decyzja ta
będzie natychmiast wykonalna.
Ten sam artykuł przewiduje, że właściciel nieruchomości położonej w strefie
ochronnej będzie mógł żądać - do 2005r. - jej wykupu lub zamiany na inną.
Wynika z tego, że sytuacja prawna właścicieli nieruchomości położonych w
strefach ochronnych ustanowionych przed zmianą ustawy będzie inna (znacznie
lepsza) od właścicieli nieruchomości położonych w strefach ograniczonego
użytkowania utworzonych w oparciu o nowe przepisy. A przecież niejednokrotnie
brak strefy ochronnej wynika z opieszałości organu, więc obywatel, któremu
(przy prawidłowej pracy organu) przysługiwałoby prawo wykupu lub zamiany
nieruchomości, zostanie go teraz pozbawiony, choć nic w tej sprawie nie
zawinił. Dla przykładu właściciel terenu wokół oczyszczalni ze strefą ochronną
ustanowioną w 1995r. będzie mógł żądać wykupu w dowolnym momencie do 2005r., a
właściciel nieruchomości w obszarze ograniczonego użytkowania wokół takiej
samej oczyszczalni utworzonej w 1996r. już nie. (Zakładam, że ustawa wejdzie w
życie w 1996r.)
Wreszcie nie wiadomo, co stanie się z zakładami, które nie posiadają
prawomocnych decyzji o ustanowieniu strefy ochronnej (bo np. skutecznie się
odwoływały), a nie zaliczają się do grupy, której przysługuje prawo dalszego
trucia w ramach "stref ograniczonego użytkowania" (i oczywiście powodują
przekroczenia norm poza swoją działką). Wypadałoby, że powinny zostać
zamknięte, ale ustawodawca wydaje się nie zdawać sobie sprawy, że są to takie
kolosy, jak np. Zakłady Chemiczne "Oświęcim" S.A. Może należałoby dać im
"ostatnią szansę", czyli termin na wystąpienie do organu administracji o
ustanowienie strefy ochronnej lub ograniczenie przekroczeń do granicy działki.
(Działacz ekologiczny nie powinien może zgłaszać takich propozycji, ale zdaję
sobie sprawę, że proponowane rozwiązania stworzyłyby kolejną fikcję prawną w
dziedzinie ochrony środowiska.)
14. Jakich zmian zabrakło?
Należy rozważyć wykorzystanie nowelizacji ustawy do wprowadzenia dalszych
zmian:
1. Do art. 55 wprowadzić punkt (drugi): Wytwarzanie i sposób powtórnego
wykorzystania opakowań i innych wyrobów, o których mowa w punkcie pierwszym,
wymaga uzgodnienia z wojewodą. Wyrażenie zgody następuje w formie decyzji.
Wprowadzenie takiego rozwiązania powinno ograniczyć produkcję opakowań
jednorazowych i wymusić ich powtórne wykorzystanie. Rozwiązania takie są co
prawda przewidziane w ustawie o odpadach, ale nie wiadomo, czy i kiedy
zostanie ona przyjęta.
2. Należy umożliwić gminom wprowadzenie systemu koncesji (oczywiście z
przetargami) na wywóz i zagospodarowanie odpadów oraz karanie osób robiących
to bez koncesji (także we własnym zakresie). Powinno to definitywnie
zlikwidować zwyczaj wywożenia śmieci, gdzie popadnie.
Na koniec jeszcze ostatnia uwaga, tym razem do uzasadnienia projektu.
Proponowane zmiany nie powodują co prawda obciążeń dla budżetu państwa, mogą jednak powodować obciążenie budżetów gminnych, a co najmniej ograniczenie ich dochodów (np. z tytułu zmniejszonych opłat za wycinkę drzew i krzewów z terenów międzywali).
Projekt zmiany ustawy jest w chwili obecnej w uzgodnieniach międzyresortowych i wcale nie jest pewne, czy wpłynie do Sejmu (a jeśli nawet, to w jakim kształcie). Myślę jednak, że nie od rzeczy byłoby przygotować się do kampanii na rzecz (choćby skromnego) rozszerzenia uprawnień organizacji społecznych i przeciw niektórym zmianom, np. wprowadzeniu listy inwestycji, których oddziaływanie może wykraczać poza granice działki bez konieczności tworzenia stref ochronnych.
Piotr Rymarowicz
"ZIELONE BRYGADY" 4(70), KWIECIEŃ'95 S.46